DOSSIER

LOKALE BESTUREN BEZITTEN SOMS AANZIENLIJKE VERMOGENS

'Vermogen kan als investeringshefboom dienen'

De financiële toestand van lokale besturen verplicht hen anders te denken over hun vermogen en het beheer ervan. Meer wisselwerking met het bedrijfsleven kan een antwoord bieden. MICHAËL VANDAMME

Het volstaat er enkele balanscijfers bij te nemen om een idee te krijgen van de omvang van de vermogens van lokale overheden. "De cijfers tonen dat alle Vlaamse gemeenten samen een patrimonium bezitten met een waarde van 21,5miljard euro", legt Anne-Leen Erauw, senior analyst Public Finance bij Belfius Research, uit. "De OCMW's hebben 4miljard euro aan materiële vaste activa op hun balans. De provincies hebben 1,6miljard euro en de autonome gemeente- en provinciebedrijven meer dan een miljard. Die cijfers omvatten roerend en onroerend patrimonium, meubilair, maar ook kunstwerken, erfgoed en - voor de gemeenten - waterwegen en rioleringen."

Die globale cijfers verbergen grote verschillen. "In tegenstelling tot de gemeenten, die vooral lokale eigendommen hebben, bezitten heel wat OCMW's eigendommen buiten de gemeentegrenzen. Die krijgen ze via erfenissen, legaten en giften. Zo halen OCMW's wel eens pacht op in andere gemeenten, andere landsdelen en zelfs in het buitenland. Dat soort specifieke situaties maakt het beheer van OCMW-eigendommen meer complex."

Moeilijke waardering

Meten is ook weten, ook al blijkt dit niet zo simpel te zijn. "Het waarderen van sommige onderdelen van het vermogen van gemeenten en OCMW's botst vaak op praktische moeilijkheden", stelt Jan Leroy, directeur Bestuur van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG). "Want hoe bepaal je de waarde van een grond? Om het met een extreem voorbeeld te stellen: de stad Brussel is eigenaar van de grond onder de Grote Markt. Je zou die een fenomenale waarde kunnen toekennen, want schitterend gelegen. Anderzijds weet je evenzeer dat die nooit te koop zal worden aangeboden, waardoor je er evenzeer waarde nihil op kan plakken. En wat met het kunstpatrimonium, schilderijen, boeken,... Misschien zijn gebouwen iets makkelijker te waarderen, maar toch. De discussie over de juiste waarderingsmethode raakt nooit helemaal beslecht. Je kan je door buitenlandse voorbeelden laten inspireren, maar sluitend is dat niet. Wat de balansen vertellen, moet dus wat gerelativeerd worden."

"Laten we niet over het hoofd zien dat deze vermogens evolueren, zeker die van de OCMW's", voegt Anne-Leen Erauw er aan toe. "De voorbije jaren verdwenen heel wat activa uit de balansen. Bedoeling is dat die een momentopname geven maar of dat exact zo is, laat ik in het midden. Met de komst van de Beleids- en Beheerscyclus ontstond ook de vraag in hoeverre die BBC-rapportering de waarderingsregels zou veranderen?"

"Dat deze oefening geen sinecure is, kan ik enkel beamen", stelt professor Johan Christiaens, hoogleraar aan de UGent en bedrijfsrevisor Public Sector bij EY. "Maar de moeilijkheid doet geen afbreuk aan haar pertinentie. Men moet voorzichtig zijn in het relativeren van de cijfers. Laten we de vermogens in de bredere financiële context plaatsen. Over de vraag hoe problematisch de budgettaire toestand van de Vlaamse lokale overheden is, lopen de meningen uiteen. De ene analist ziet het wat somberder dan de andere, maar dat een tekort aan investeringsmiddelen de achilleshiel is, daar is nagenoeg iedereen het over eens. En net dat maakt het vermogen zo belangrijk. Op een moment dat men de hand op de knip houdt, kan een verkoop van delen van het patrimonium - voor zover toegestaan - de vereiste middelen voor bepaalde projecten bijpassen. De gemeentelijke dotatie voor een OCMW neemt af, maar als die ergens een grond kan verkopen, wordt mogelijk voldoende geld verzameld voor, pakweg, de renovatie van het plaatselijke woon- en zorgcentrum. Misschien druk ik het iets eenvoudiger uit dan het is, maar in essentie komt het daar wel op neer."

OP EEN MOMENT DAT MEN DE HAND OP DE KNIP HOUDT, KAN EEN VERKOOP VAN DELEN VAN HET PATRIMONIUM DE MIDDELEN VOOR BEPAALDE PROJECTEN BIJPASSEN.

VLAAMSE LANDMAATSCHAPPIJ GENIET VOORKEURRECHT VOOR GRONDEN

Een OCMW dat beslist een grond te verkopen moet nuchter blijven over de opbrengst, waarschuwt Myriam Deloddere. "Er is immers een kaper op de kust in de vorm van de Vlaamse Land - maatschappij (VLM)", stelt ze. "Die beschikt over een voorkeurrecht, niet te verwarren met een voorkooprecht. De eerste verplichting ligt bij het verkopende bestuur. Een schattingsverslag moet worden opgesteld, waarna men de grond in kwestie aan de VLM als het ware moet aanbieden. Dat zo'n verslag gevraagd wordt, is logisch. Je moet een standaard hebben om te vermijden dat door bijvoorbeeld favoritisme tegen een bespottelijk lage prijs verkocht wordt. Het voorkeurrecht van de VLM omvat de mogelijkheid om tegen die geschatte prijs te kopen. Ze beslist autonoom of ze dat al dan niet doet. Wordt de boot afgehouden, dan speelt de markt. Achterliggende verklaring voor dit voorkeurrecht, is dat de VLM op die manier landbouwers die schade lijden door bijvoorbeeld een bestemmingswijziging van een grond tegemoet kan treden. Voor het OCMW heeft de tussenkomst van de VLM een effect op de mogelijke opbrengst."

 

Grote Markt Brussel

DE GROTE MARKT IN BRUSSEL Is de grond heel veel waard, of juist niets wegens onverkoopbaar? © BELGA

Investeringsmiddelen

Ook Myriam Deloddere, OCMW-secretaris van Wervik, legt de link tussen de verkoop van vermogensonderdelen en investeringen. "Al was het maar door de wettelijke voorschriften die ons als OCMW binden", benadrukt ze. "Te vaak hoor ik pleiten voor de verkoop van gronden of wat dan ook om de rekening in evenwicht te houden. Welnu, dat mógen wij als OCMW gewoonweg niet. De opbrengst mag enkel voor investeringen besteed worden. Anders ligt dit als het patrimonium een recurrent inkomen genereert, bijvoorbeeld huuropbrengsten of pachtgelden. Welnu, de BBC bepaalt dat OCMW's gedurende de loop van het meerjarenplan gemiddeld een positieve autofinancieringsmarge moeten hebben. Die vereiste bestaat om te vermijden dat OCMW's verplicht zouden worden activa te verkopen om het financiële evenwicht in stand te houden. In ons OCMW wordt de opbrengst van onze verkopen telkens gebruikt voor één specifiek investeringsproject. Wordt een landbouwgrond verpacht, dan komt die opbrengst op de gewone rekeningen van het OCMW terecht; wordt diezelfde grond verkocht, dan wordt de koopsom gebruikt voor een investering. Per definitie is een koopsom eenmalig, ook dat is een element waar rekening mee moet worden gehouden." Verkopen om te investeren dus, maar ook dat is vaak niet gemakkelijk. "De diversiteit van het patrimonium van menig OCMW is historisch gegroeid", legt Johan Christiaens uit. "Wanneer onderdelen via een legaat in het vermogen zijn terechtgekomen, dan kunnen daar voorwaarden aan gekoppeld zijn. Mogelijk deed iemand een schenking met als doel dat de som gebruikt zou worden voor een woon- en zorgcentrum, een school, noem maar op. Een OCMW-bestuur is gebonden door die voorwaarde en kan niet naar believen over die gelden of andere beschikken. Hetzelfde geldt voor iemand die schenkt aan een gemeente om de sportinfrastructuur te ontwikkelen. Gemeenten en OCMW's zijn nu eenmaal afzonderlijke entiteiten. Je kunt niet zomaar vermogen van de ene naar de andere overhevelen."

HET BEHEER VAN OCMWEIGENDOMMEN IS MEER COMPLEX, OMDAT DIE SOMS UIT ERFENISSEN, LEGATEN EN GIFTEN KOMEN.

Grond van de Gemeente

GROND VAN DE GEMEENTE De opbrengst van een verkoop kan gebruikt worden om te investeren.

EEN TE ONTWARREN KLUWEN

"Het patrimonium van gemeenten en OCMW's waarderen is moeilijk en daar zijn goede redenen voor", vertelt professor Johan Christiaens. "Maar toch zie ik ook zaken die me verontrusten. Besparingen en invoering van de BBC zorgen ervoor dat men nog altijd erg creatief met cijfers omspringt. Een concreet voorbeeld: op plaatsen waar de administratieve omschrijving met die van de politiezone samenvalt, heeft men de financiën van die laatste in de meeste gevallen uit het totale plaatje gelicht. Hetzelfde gebeurt met allerhande vzw's en satellieten die rond gemeente en OCMW draaien. Hierdoor mis je een accuraat zicht op het geheel. Wist u trouwens dat lokale overheden volstrekt niet financieel doorgelicht worden? Ondenkbaar in 2017, maar zo is het nochtans. Ik snap wel de kortetermijnlogica die er achter zit, zonder die goed te keuren. Maar op langere termijn zullen we hier een prijs voor betalen. Hierin transparantie brengen, is essentieel."

Inkapseling als oplossing

"Zoals het er nu uitziet, staat de inkapseling van gemeenten en OCMW's in de sterren geschreven, wat natuurlijk heel wat kan oplossen", zegt Johan Christiaens. "Door ze samen te smelten tot één juridische entiteit, werk je heel wat van de hindernissen de wereld uit. Alleen is dit een lang en onvoorspelbaar proces."

"De vraag wat met het patrimonium van de OCMW's gebeurt zodra ze ingekapseld worden in de gemeenten is bijzonder pertinent", beklemtoont Myriam Deloddere. "Professor Christiaens had het over de gevallen van schenking, met de uitdrukkelijke bedoeling dat ze sociaal zwakkeren ten goede komen. Daarmee zitten we in de kerntaak van een OCMW. Gaat men op termijn de vermogens gewoon laten samensmelten? Veegt men dan met één pennentrek die sociale bestemming van legaten van tafel? Op dit moment zijn er meer vragen dan antwoorden. En als er een trend bestaat van OCMW's om meer dan voorheen dingen van de hand te doen, dan is dat uiteraard een direct gevolg van een groeiende nood, maar ik ben ervan overtuigd dat ook die onzekerheid speelt."

Verbeterd vermogensbeheer

Zoals menige privépersoon met een aanzienlijk vermogen een beroep doet op een externe partij om dit op een adequate manier te beheren, kunnen ook lokale overheden dat. In de praktijk is dat eerder uitzondering dan regel. "Je mag de kennis die gemeenten en OCMW's in huis hebben niet onderschatten", meent Jan Leroy. "Het financiële beleid wordt meestal gevoerd zoals men dat van een goede huisvader mag verwachten. Voorzichtigheid wordt aan de dag gelegd, en het nodige gebeurt om aan het einde van de rit alle rekeningen betaald te krijgen."

Professor Johan Christiaens ontkent dat niet, maar ziet toch ruimte voor beterschap. "Deugdelijk vermogensbeheer is breder dan de vraag welke onderdelen je al dan niet verkoopt", stelt hij. "Het gaat ook over hoe je met die dingen omspringt. Ik ben ervan overtuigd dat lokale overheden heel wat kunnen leren van wat in het bedrijfsleven gebeurt en beweegt. Bij een onderneming zijn stakeholders vaak scherper betrokken dan bij een gemeente of OCMW. Een aandeelhouder zal nauwer op de zaak toezien dan de modale burger. Neem nu het aankoopbeleid van een bedrijf. Doorheen de jaren zag je de aandacht hiervoor groeien, en terecht. Lokale overheden moeten nog heel wat bijbenen. Het probleem ligt niet bij de ambtenaren, maar hun opleiding schiet tekort. Je vindt wel wat cursussen beleidskunde, bestuurskunde of management, maar ik mis bijvoorbeeld een gedegen opleiding aankoopmanagement. Men legt de focus sterk op de strikt juridische kant. Volgen we de regels van de overheidsopdrachten, dan zit het snor. In werkelijkheid komt er wel meer bij kijken. Je hoort me niet zeggen dat vermogensbeheer uitbesteed moet worden aan externe privépartijen, dat zou wat te makkelijk zijn. Wel pleit ik voor een gezonde wisselwerking; beide kunnen er enkel maar beter van worden."